近日召開(kāi)的全國(guó)城鎮(zhèn)化會(huì)議，首次提出城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的過(guò)程，要遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程。這意味著要揮別過(guò)去“工具化”式的城鎮(zhèn)化，而充分尊重城鎮(zhèn)化的規(guī)律，尊重人口自由遷徙的權(quán)利，空間資源優(yōu)化集約配置，讓資金在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)，政府要做好公共配套規(guī)劃。

　　過(guò)去，城鎮(zhèn)化之所以成為工具，源于地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，即通過(guò)土地征收和出讓，撬動(dòng)銀行貸款和社會(huì)融資，獲得招商引資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的規(guī)模化增長(zhǎng)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和獲得政績(jī)。這一過(guò)程的外在表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化：征地范圍越來(lái)越大，城市呈現(xiàn)繞中心城區(qū)“攤大餅”式的擴(kuò)張，資金和土地的結(jié)合產(chǎn)生了無(wú)數(shù)的工廠和工業(yè)園區(qū)，農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力就往這些工廠和工業(yè)園區(qū)集中。因此，城鎮(zhèn)化的三大要素——人到哪去、錢從哪來(lái)和地怎么管，都要服從于經(jīng)營(yíng)城市的需要。

　　過(guò)去城鎮(zhèn)化中，“人往哪去”往往是被動(dòng)的，主要靠的是工業(yè)發(fā)展間接帶動(dòng)的這個(gè)“指揮棒”，工業(yè)發(fā)展了也就帶動(dòng)了就業(yè)的增長(zhǎng)。地方政府一般不太重視通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共服務(wù)均等化來(lái)吸引人口流入，并通過(guò)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口流入來(lái)培育稅源，增加地方收入。于是，就有了棲息的、無(wú)法城市化的、廉價(jià)的1.6億產(chǎn)業(yè)工人群體。從根本上講，這種局面的形成與稅制設(shè)計(jì)、執(zhí)政考核和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)直接相關(guān)。

　　再看“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題。過(guò)去城鎮(zhèn)化主要靠土地出讓來(lái)解決錢的問(wèn)題。1999-2011年的13年間，城鎮(zhèn)土地出讓收入共為地方政府帶來(lái)了12.9萬(wàn)億元的收入，占GDP的比重達(dá)到33%。2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)土地出讓收入支出結(jié)構(gòu)中排名前三位的是征地拆遷費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)支出和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，分別占比達(dá)到46%、17%和18%，這三項(xiàng)支持基本都在為城市邊界的擴(kuò)張做貢獻(xiàn)。2012年，城鎮(zhèn)土地出讓收入達(dá)到2.9萬(wàn)億元，占地方財(cái)政收入的67%，基本開(kāi)支也主要集中在這三個(gè)方面。

　　人和錢的流向清晰了，“地往哪里流”也就很清晰了。過(guò)去的城鎮(zhèn)化中，招商引資是最大的載體，其規(guī)模直接決定GDP和營(yíng)業(yè)稅稅基，各地方之間在這方面的激烈競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致工業(yè)用地廉價(jià)甚至無(wú)償?shù)卮笠?guī)模供給，損失的部分和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給主要靠商品房用地的高價(jià)出讓來(lái)彌補(bǔ)。于是，我們看到了用地結(jié)構(gòu)上截然相反的兩種用地局面：工業(yè)用地占比大而低效率、住宅用地占比小而價(jià)格高，這就是城“攤大餅”式擴(kuò)張和土地城市化的景象。

　　“經(jīng)營(yíng)城市”的城鎮(zhèn)化模式走不下去了，不僅城鎮(zhèn)化的源頭土地已經(jīng)沒(méi)有多少新增空間，以土地來(lái)撬動(dòng)的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)“沖頂”，而且由于勞動(dòng)人口減少、產(chǎn)能過(guò)剩、外需空間被壓縮、生態(tài)環(huán)境脆弱，以出口導(dǎo)向的工業(yè)化紅利日顯衰竭。在當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(第二產(chǎn)業(yè)占主體)、人口結(jié)構(gòu)(老齡化和人口向城市集中)、收入和分配結(jié)構(gòu)(邊際消費(fèi)傾向低但收入差距大)的背景下，向內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)渡是必然的，而城鎮(zhèn)化則是最大的內(nèi)需。啟動(dòng)這個(gè)內(nèi)需必須讓進(jìn)城人口真正融入城市，特別是大城市。本次會(huì)議將“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題”作為主要任務(wù)，并放在城鎮(zhèn)化六項(xiàng)任務(wù)之首，正是題中應(yīng)有之義。

　　如果要切實(shí)解決“人往哪去”的問(wèn)題，“錢”和“地”是首要的問(wèn)題。未來(lái)地方政府要降杠桿，而市政債和房產(chǎn)稅涉及到體制和法律等層面的制約，即使是在中期內(nèi)也難當(dāng)大任，人口流入集中的大城市新增土地資源也接近枯竭。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的投入要充實(shí)社會(huì)保障、基建投資、住房保障等，絕大多數(shù)是補(bǔ)“欠賬式”的，短期內(nèi)回流資金不會(huì)很樂(lè)觀。

　　在空間上，過(guò)去城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城市邊緣的單維度擴(kuò)展，土地利用結(jié)構(gòu)的形成是政府直接配置形成的，基本沒(méi)有空間上優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的規(guī)劃痕跡�，F(xiàn)在糾正這種錯(cuò)誤，首先就需要將低效的工業(yè)用地向居住和商業(yè)用地轉(zhuǎn)換，中國(guó)制造業(yè)降產(chǎn)能和升級(jí)轉(zhuǎn)型時(shí)代的到來(lái)也是驅(qū)動(dòng)因素。其次，政府要基于常住人口規(guī)劃公共配套，增加單位公共服務(wù)配套的輻射人口，強(qiáng)化交通、物流等公共配套對(duì)生產(chǎn)和生活的連接功能，開(kāi)展城市中心區(qū)融合生產(chǎn)和生活、居住、出行、工作和休閑等在內(nèi)的立體城市規(guī)劃。再次，通過(guò)“土地?fù)Q規(guī)劃(公共配套)”、溢價(jià)共享和成本共擔(dān)的形式，將城市邊緣集體土地和小產(chǎn)權(quán)房納入城市房地產(chǎn)體系，并通過(guò)軌道交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃來(lái)發(fā)展大城市外圍的衛(wèi)星城。最后，軌道交通的網(wǎng)格化和與外圍城市(鎮(zhèn))的連接，不僅讓城市外圍的土地可利用和價(jià)值提升，而且讓土地的相對(duì)價(jià)值發(fā)生變化，產(chǎn)生了土地重整的需要，例如與土地價(jià)值無(wú)關(guān)的物業(yè)，如學(xué)校、政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等可以遷到中心區(qū)外，騰挪出來(lái)的地可以最大限度地發(fā)揮其價(jià)值。

　　通過(guò)重新規(guī)劃城市，不僅騰挪出大量可用的土地，而且公共服務(wù)設(shè)施的供給效率(覆蓋面擴(kuò)大、單位成本降低、供給實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�)得以提升。更為重要的是，人口流入和土地利用效率提升后為政府帶來(lái)了可觀的稅收，公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模增長(zhǎng)而成本降低，消費(fèi)也在快速增長(zhǎng)，不僅解決了中短期內(nèi)城鎮(zhèn)化的資金需求，而且隨著城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)，未來(lái)城市長(zhǎng)久稅源將得到培育。