對于城鎮(zhèn)化和土地改革未來數(shù)年的發(fā)展，住建部和國土部漸有清晰思路。

　　“2014年是定位調(diào)整之年、改革破冰之年、發(fā)展謀劃之年。”國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼近日在接受媒體訪談時透露，今年的重點工作之一就是盡快批準實施《全國國土規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），同時研究部署開展省級和區(qū)域性國土規(guī)劃編制。“接下來，市縣層面應(yīng)該考慮綜合性規(guī)劃，由政府牽頭組織，各部門共同承擔落實，形成一個縣市一張藍圖 。”董祚繼表示。

　　《規(guī)劃綱要》年內(nèi)有望問世

　　據(jù)悉，2010年起，由國土部和發(fā)改委牽頭，并會同28個部門全面啟動全國國土規(guī)劃綱要編制工作。目前，《規(guī)劃綱要》已形成送審稿并征求相關(guān)部門和地方的意見,有望年內(nèi)出臺。

　　一位接近國土部人士向 《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹稱，這份規(guī)劃的立足點特征顯明，我國正面臨“下一個人口高峰”，同時海陸規(guī)劃也需要統(tǒng)籌，《規(guī)劃綱要》以水資源、環(huán)境容量、優(yōu)質(zhì)耕地、近海海域和地質(zhì)環(huán)境安全等多方面資源環(huán)境承載能力分析為基礎(chǔ)，對國土空間開發(fā)形勢進行了深入研判。

　　而這份規(guī)劃將針對國土開發(fā)利用存在的問題，確定了未來20年我國國土空間開發(fā)的總體方針、基本原則和戰(zhàn)略目標。

　　上述接近國土部人士表示，2011年，國土部明確了國家級規(guī)劃與省級規(guī)劃采用同步編制的辦法，主要目的之一就是為了使得國家級規(guī)劃能夠吸取地方反饋的實際情況，讓規(guī)劃最終更加科學合理。

　　劃清城市開發(fā)邊界

　　在2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議就明確指出，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆。

　　北京大學旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎表示，有的官員、城市習慣于用工業(yè)來主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，但是霧霾和土地財政已經(jīng)讓舊的城鎮(zhèn)化道路走到了盡頭。

　　而在董祚繼的視野中，耕地紅線、永久基本農(nóng)田、城市建設(shè)用地開發(fā)邊界和生態(tài)紅線落在新一輪土地利用總體規(guī)劃中是密不可分、互為前提的幾條線。“如果城市開發(fā)邊界定不下來，永久基本農(nóng)田就不可能劃定。反過來說，開發(fā)邊界確定之前，也得先把永久基本農(nóng)田劃定。”

　　“但有一點很明確，耕地保護和生態(tài)保護優(yōu)先，是劃定紅線的基本原則。”他解釋說，也就是先在規(guī)劃圖上把永久基本農(nóng)田和需要保護的生態(tài)用地“摳出來”，盡可能以此為基礎(chǔ)來劃定開發(fā)邊界。

　　董祚繼表示，“建設(shè)是可以避讓的，可耕地是長期形成的，不允許占用，如果一定要搞建設(shè)，就跳過去、繞過去。”他說，要將原來劃定建設(shè)用地預(yù)留區(qū)中的優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)換出來，嚴禁占用。

　　上述人士進一步解釋說，目前較發(fā)達地區(qū)普遍會面臨建設(shè)已經(jīng)臨近發(fā)展邊界問題，此時最直觀的表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標將有減無增，未來發(fā)展主要依靠存量土地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　董祚繼認為，適度減少新增建設(shè)用地計劃指標，并非是對所有類型用地規(guī)模“一刀砍”，而是減少工業(yè)用地，適當增加居住等生活用地，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會民生、扶貧開發(fā)等必要用地，專項安排保障性安居工程用地計劃，繼續(xù)按不低于5%的比例安排農(nóng)村建設(shè)用地。

　　嘗試探索多規(guī)合一

　　日前，《每日經(jīng)濟新聞》記者獲悉，為全面推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，在縣（市）探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，住建部決定開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作。

　　住建部文件稱，此次工作的主要內(nèi)容便是試點地方按照城鄉(xiāng)一體、全域管控、部門協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系。

　　財經(jīng)評論員李文海告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，“多規(guī)合一”的好處和難點都在于對平衡的把握，具有很強的經(jīng)驗普適性。他說，城鄉(xiāng)一體化中“多規(guī)合一”的重心還在于土地規(guī)劃，核心是解決建設(shè)用地的供給來源與農(nóng)村同步發(fā)展和農(nóng)民順利進城就業(yè)這對矛盾。

　　就農(nóng)地未來如何發(fā)展問題，董祚繼表示，要探索實施土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等 “多規(guī)合一”，由政府牽頭組織，各部門共同承擔落實，形成“一個縣市一張藍圖”。
 

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